日前,清華大學中國與世界經(jīng)濟研究中心（CCWE）舉辦了主題為“土地政策與宏觀調(diào)控”的圓桌會議，數(shù)十位來自著名高等院校、經(jīng)濟金融研究機構的專家、學者就我國近期所實施的宏觀調(diào)控中土地政策與地方財政凸現(xiàn)的問題，以及由此引發(fā)的一系列社會矛盾，進行了深入探討。



                        開征不動產(chǎn)稅的預期功用

    國家統(tǒng)計局發(fā)布的2005年一季度國民經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長9.5%，全國商品房價格上漲了12.5%。國家統(tǒng)計局新聞發(fā)言人鄭京平表示，中央政府將通過征收較高稅率的不動產(chǎn)稅、投資交易所得稅，抑制房價過快增長。關于不動產(chǎn)稅的開征，成為本次圓桌會議的核心議題。


    專家、學者們展開討論的制度背景是基于我國沒有一個統(tǒng)一的土地市場，土地分為三類：農(nóng)用土地，農(nóng)轉(zhuǎn)非必須由政府控制；商業(yè)用地，這部分是政府通過招標、拍賣、掛牌來出讓的；還有一種非經(jīng)營用地，包括工業(yè)、倉儲、交通運輸?shù)扔玫?，盡管也是非農(nóng)用地，但通過協(xié)議出讓形成價格。由于三種土地價格不同，在土地資源配置中形成了扭曲，滋生了土地交易中的腐敗現(xiàn)象，同時也導致地方政府對賣地收入的過度依賴，有寅吃卯糧的問題。


    如何解決沒有統(tǒng)一市場的問題？清華大學經(jīng)管學院經(jīng)濟系主任、弗利曼講席教授白重恩認為，開征不動產(chǎn)稅可以視為一個不錯的現(xiàn)實選擇。在他看來，不動產(chǎn)稅有三個好處：首先，可以促進土地的市場化。在現(xiàn)有制度下沒有不動產(chǎn)稅，政府賣地就是一次性收入，土地的交易價當然很高；而開征不動產(chǎn)稅則除了開始的土地價一次性支出外，未來每年都要交稅，土地價格就會降下來。如果我們只對非農(nóng)用地征收不動產(chǎn)稅，而對農(nóng)用地不征收不動產(chǎn)稅，那么，農(nóng)用土地價和非農(nóng)用土地價的差距就會縮小，它可以減少土地非市場化帶來的資源配置扭曲問題和土地交易中的腐敗問題。


    其次，可以為地方政府提供穩(wěn)定的稅源。因為賣地收入經(jīng)濟周期性很強，當經(jīng)濟發(fā)展好的時候，賣地價格會比較高，經(jīng)濟發(fā)展不好的時候賣地的價格可能會比較低。而有了不動產(chǎn)稅之后則可以避免這種情形，解決政府過分依賴賣地收入導致財政來源不穩(wěn)的問題，地方財政收入穩(wěn)定亦有助于宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。


    再者，可以幫助抑制房地產(chǎn)投機。如果以后要不斷地征收不動產(chǎn)稅，現(xiàn)有的房地產(chǎn)交易價格就會相應下降。不是支付下降，只是支付形式改變，第一筆支出要減少，后面還要不斷支出。第一筆支出比現(xiàn)在的價格少，未來每年的稅率根據(jù)房地產(chǎn)市場的價格情況來定，從而減低消費者的風險。由于房價下降，中低收入消費者可以交得起首付款，也就加入購房行列。不動產(chǎn)稅有可能減少投機，最后的效果是減弱宏觀經(jīng)濟的波動。


    清華大學中國經(jīng)濟研究中心主任魏杰教授亦認為征收不動產(chǎn)稅是改革土地合理稅制的一個重要手段。但他同時又指出，當前經(jīng)濟過熱的主要原因是地方政府的拉動，其主要手段就是利用土地政策，這當中有兩個重要環(huán)節(jié)值得研究者關注，除了上面提及的通過開征不動產(chǎn)稅等方式使國有土地價格保持穩(wěn)定這個環(huán)節(jié)之外，更重要還是非國有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋剡@個環(huán)節(jié)，這其中存在的問題才是根本性的。


    清華大學經(jīng)管學院特聘教授、倫敦經(jīng)濟學院經(jīng)濟系教授許成鋼也談到不動產(chǎn)稅背后更深層次的問題。他說，眼下看到的宏觀情況的確和地方政府對于土地批租有著特別強的動力有關聯(lián)，但遠比這個更長遠更基本的問題，是土地市場的建立問題。這其中最基本的是土地的產(chǎn)權歸誰所有、如何定義，這個問題關系到地方政府的財政收入和整個國家的宏觀調(diào)控，同時又同土地稅、不動產(chǎn)稅的定性聯(lián)系在一起。土地稅不動產(chǎn)稅發(fā)展得最完善是英美，原因就在于它們是所有西方國家中在土地的產(chǎn)權問題上定義得最早最清晰的。


              東西部土地制度的現(xiàn)實差異


    開征不動產(chǎn)稅的討論引發(fā)了與會者對現(xiàn)行土地制度更進一步的審視。國務院發(fā)展研究中心研究員劉守英正在參與一個有關新一輪城市化現(xiàn)象的調(diào)研，走訪過程中他們注意到東西部許多地區(qū)都在選擇城市化的發(fā)展路徑，具體表現(xiàn)就是城市外延的急速擴張。


     為什么地方政府都選擇通過城市化來拉動經(jīng)濟？劉守英認為產(chǎn)生這個現(xiàn)象主要是經(jīng)濟和制度上的原因：一是跟我們目前的分稅制是有關的，發(fā)達地區(qū)和非發(fā)達地區(qū)都在大力推進城市化，最重要的動機就是稅收，通過城市化以后所獲得的稅收主要是地方稅收；二是政府可以賣地，獲得一個很高的收入。低價、合法地從農(nóng)民手里拿地的制度，使得政府不是利用現(xiàn)有的地，而是熱衷于通過低價征購和高價出讓建開發(fā)區(qū)。


    另外，調(diào)研中他們還發(fā)現(xiàn)與城市化現(xiàn)象同時產(chǎn)生的是資金問題。在東部看到一個較高的經(jīng)濟發(fā)展水平和一個高度發(fā)展的房地產(chǎn)市場，這些能拉動土地市場的發(fā)展，表現(xiàn)為土地出讓價格的攀升，這就是說在城市建設資金的比例里會有30％的資金來自于土地出讓的收入；但到了西部以后，情況就相當不樂觀，不僅僅土地用于行政劃撥作為基礎設施的比重過高，而且政府通過非市場或者半市場的方式出讓土地的比例過高。


     由此，劉守英提出了自己擔心的問題：東部整個的城市化基本上依托于一個上漲的土地收入和經(jīng)濟的長期發(fā)展、土地的抵押，而西部工業(yè)化嚴重不足，導致經(jīng)濟發(fā)展沒有可持續(xù)性，未來政府的負債如何償還就成了一個未知數(shù)。從這個意義上講，看上去政府壟斷一級市場，好像可以使政府土地利益最大化，但也會使政府背負一個巨大的財務包袱。


     北京大學光華管理學院副院長張維迎也就東西部土地差異問題發(fā)表了自己的觀點。他認為，根據(jù)經(jīng)濟學理論，土地的價格不是原生性價格，而是派生性的。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展了，附加在土地上面的價值增大了，而其供給又有限，就會出現(xiàn)較高的價格。因此，當前東西部土地差異的關鍵問題不在于土地價格的高低，而在于土地價格歸誰所有、土地租金怎么分配、附加的價值如何進行配置，這才是核心性的問題。


     張維迎進而提出，東西部的差距很大程度上是土地實際所有權的差距。東部由于地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)達，土地價格漲上來附加值就歸地方政府；而西部土地不值錢，發(fā)現(xiàn)了煤礦等資源又歸國家所有，地方?jīng)]法開采。因此，在某種意義上，東部的土地所有權歸地方政府，西部的土地所有權歸中央政府。如果東部土地租金按照西部自然資源的租金進行分配，這個差異問題才有可能解決好。


    盡管東西部地方政府通過土地出讓獲得的收益差距很大，但東西部農(nóng)民從政府手中獲得的土地補償金價差卻很小。從這個現(xiàn)象出發(fā)，亞洲發(fā)展銀行駐中國辦事處首席經(jīng)濟學家湯敏談到合理補償農(nóng)民的問題。他說，單純的控制土地，不能從根本解決土地問題，對土地數(shù)量的控制也不會引起房價上漲。因為各個地方仍有大量的土地儲備，并不是現(xiàn)有的土地已經(jīng)用完了，中央不批就不行了，現(xiàn)實情況是要把儲備的土地消化掉。相比之下，目前最需要迫切解決的是土地補償問題，當前的土地補償太低，政府獲得土地的成本太低。不僅僅對于農(nóng)民，還包括老百姓的搬遷補償都很不合理，這也造成了越來越多的社會問題，解決好土地補償問題也有利于解決“三農(nóng)”問題。


    上海證券交易所副總經(jīng)理方星海、清華大學經(jīng)管學院教授李稻葵、華如興、龔剛，清華大學經(jīng)管學院特聘教授、美國佛羅里達大學經(jīng)濟系教授艾春榮，北京大學中國經(jīng)濟研究中心副主任李玲等也在此次圓桌會議上發(fā)表了自己的觀點，與會者均表示將繼續(xù)關注和研究中國土地政策的調(diào)整和變化，推動建立土地政策參與宏觀調(diào)控的長效機制。